Dylematy rozwoju współpracy międzynarodowej w oparciu o lokalne i regionalne podmioty władzy publicznej

Polski samorząd (w tym sejmiki samorządowe) cierpi na brak regulacji prawnych otwierających go na rozwój międzynarodowej współpracy lokalnej i regionalnej. Regionalne (rządowe) podmioty władzy państwowej są ubezwłasnowolnione w ścisłym systemie kontroli, nadzoru ze strony centralnej administracji rządowej. Polska, na jesień 1997 roku, stoi u progu dalszych reform decentralizacyjnych, projekty w tej dziedzinie wskazują jednak na możliwość utrzymania się paternalizmu państwa wobec układów regionalnych organów władzy publicznej. Ogólny postulat szerokiego wejścia Polski do struktur europejskich zdarza się z problemem reform decentralizacyjnych, zawierających w sobie różne koncepcje polityki kontaktów międzynarodowych prowadzonych ze szczebli subpaństwowych: lokalnego i regionalnego.

1. Municypalne i regionalne zaplecze idei współpracy europejskiej.

Współczesna historia społeczności lokalnych i regionalnych Europy zaczyna się na osi historycznej Europy Karolińskiej, obejmującej terytoria Szwajcarii, pogranicza francusko - niemieckiego i krajów Beneluxu, z takimi ośrodkami jak Bazylea, Strasburg, Aachen (Akwizgran), Maastricht, Bruksela. Trudno jest w tej chwili rozstrzygnąć co było pierwsze: idea ogólnej współpracy europejskiej, jaka narodziła się w oparciu o wsparcie amerykańskie po II wojnie światowej, czy spotkania na poziomie samorządu terytorialnego reprezentującego wspólnoty lokalne pogranicza francusko - niemieckiego i krajów Beneluxu.

Oprócz pragmatycznego współdziałania wynikającego z sąsiedztwa geograficznego, działał imperatyw pojednania francusko - niemieckiego (podobnego do tych samych tendencji w 30 - 40 lat później pomiędzy Polską a Niemcami). Na tej "podwójnej" drodze wypełniło się historyczne porozumienie w drugiej połowie lat 50 - tych między Prezydentem Francji gen. Ch. de Gaullem, a Kanclerzem RFN K. Adenaurem (kiedyś "samorządowcem" - burmistrzem Kilonii).

Historii rozwoju międzynarodowych kontaktów municypalnych i regionalnych nie można traktować w oderwaniu od ogólnych procesów rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, demokracji przedstawicielskiej i tożsamości europejskiej. Okazało się, że samorząd terytorialny stanowi najlepszą szkołę aktywności obywatelskiej i edukacji politycznej. Aktywnością realizuje się w warunkach autonomii politycznej (wolność wyboru), administracyjnej (własnych źródeł zasilania, własnej gospodarki budżetowej). Demokracja polityczna wyraża się w postaci uniwersalnych wartości wspólnych dla całego kręgu cywilizacji europejskiej.

Na przełomie lat 80 - tych i 90 -tych ponownie pojawiło się pytanie, wcześniej postawione przez de Gaul'a i konserwatystów brytyjskich, pytanie o suwerenność narodów europejskich. Byt to problem narodu w zetknięciu ze wspólnotą ponadnarodową. U progu lat dziewięćdziesiątych w związku z tworzeniem Unii Europejskiej, stało się to problemem tożsamości i struktury Europy. Czy Europa jest zjednoczeniem (jakim ?)narodów (państw) czy regionów Europy ?

Mając świadomość tych podstawowych trudności wszyscy potwierdzają fakt wspierania przez międzynarodową współpracę lokalną i regionalną procesu jednoczenia Europy. "Związki bliźniacze, to spotkanie dwóch społeczności, które proklamują wspólne działania dla Europy w celu rozwiązywania swych problemów i rozwijania coraz ściślejszych więzów przyjaźni " - pisał o współpracy miasta Jean Beneth. idea europejska towarzyszyła przede wszystkim powstaniu w 1995 roku Rady Gmin Europejskich zwanej później Radą Gmin i Regionów Europy. W oparciu o tę organizację w przyszłości utworzono stałą Konferencję Władz Lokalnych i Regionalnych (później zwana "Kongresem") przy Radzie Europy; miała ona również wpływ na kształt Komitetu Regionów Unii Europejskiej.

Można zaryzykować tezę, że tak jak zachodnioeuropejskie samorządy poprzez rozwój procesu "twinnigs" wzmacniały jedność i jakość Europy w ostatnich czterdziestu latach - tak powstałe w 1990 roku w Polsce samorządy lokalne przez szeroki rozwój kontaktów z władzami municypalnymi zachodniej części kontynentu przyczyniały się do integracji naszego kraju z Unią Europejską. Kontakty te dotyczyły zarówno konkretnych miast jak i całych organizacji. Ujawniło się przy tym zjawisko międzynarodowej solidarności społeczności lokalnej, które dotyczyło również powiązań z miastami południowo - i wschodnioeuropejskimi.

2. Szczebel lokalny: w oparciu w systemie międzynarodowych norm prawnych.

Lakoniczny zapis nt. nawiązywania kontaktów międzynarodowych przez gminy (miasta), znajdujemy w ratyfikowanej przez Polskę w 1993 roku Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Dokument ten po prostu wskazuje na prawo społeczności lokalnych do współpracy ze społecznościami innych państw.

Podstawowym dokumentem międzynarodowym odnoszącym się do nawiązywania kontaktów zagranicznych przez społeczności lokalne (i regionalne) jest Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi (Madryt, 21.05.1980 rok) ratyfikowana również przez Polskę. Konwencja Madrycka koncentruje się zagadnieniu (potrzebie) zawiązywania formalnych porozumień pomiędzy odpowiadającymi sobie podmiotami władzy administracyjnej występującymi w strukturze różnych państw europejskich. Konwencja ma nie tylko znaczenie normatywne, ale i instruktażowe. W postaci załączników do tego dokumentu przygotowano wiele materiałów stanowiących wzory, zarysy porozumień, statutów, umów niezbędnych do przygotowania formalnego aktu nawiązywania współpracy.

Konwencja kładzie nacisk na rozwój współpracy pomiędzy wspólnotami a władzami terytorialnymi obszarów przygranicznych w dziedzinie rozwoju lokalnego i regionalnego, ochrony środowiska, rozbudowy usług publicznych, pomocy wzajemnej w razie nieszczęść i katastrof. Państwa - sygnatariusze konwencji - zobowiązują się ułatwić i wspierać współpracę transgraniczną wspólnot i władz terytorialnych. Szczególnie w dziedzinie tworzenia związków transgranicznych - porozumień euroregionalnych wzory porozumień, statutów itp. byty często wykorzystywane przez polskie władze samorządowe i rządowe (wojewódzkie) oraz upowszechnione przez odpowiednie agendy rządu centralnego.

3. Dylematy samorządowej współpracy międzynarodowej.

Bardzo ważnym zagadnieniem lokalnej i regionalnej współpracy międzynarodowej jest jej przewidywany i realizowany zakres merytoryczny. Wokół tego tematu trwa dyskusja, jako że mamy do czynienia z sytuacjami krępującymi potrzeby przekraczające dotychczasowe pojęcia współpracy lokalnej. Szukając jakiejś zasady w tej dziedzinie możemy odwołać się do dość oczywistej tezy (która znajduje również swoje potwierdzenie w przywoływanej Konwencji Madryckiej), że współpraca międzynarodowa subpaństwowych wspólnot terytorialnych powinna pozostawać w ścisłej relacji do "właściwości" (kompetencji) tych wspólnot, kompetencji władz terytorialnych, pełnomocnictw organów realizujących zadania lokalne i regionalne - uważanych za takie przez prawo wewnętrzne każdego państwa.

Zagadnienie wywołuje jednak kontrowersje ze względu na kilka problemów dotyczących:

- pojęcia polityki lokalnej i regionalnej; nie są one do końca zdefiniowane w sytuacji Polski, państwa o niedokończonej reformie samorządowej;
- różnic w koncepcji władztwa lokalnego i regionalnego w różnych państwach europejskich;
- różnic w podejściu do zasady -imperatywu moralnego - solidarności samorządów europejskich.

Ilustracją tych kontrowersji jest polityka pomocowa polskich samorządów lokalnych (oraz sejmików samorządowych) wobec zagranicznych podmiotów władz lokalnych (np. pewnych rejonów dawnej Jugosławii oraz Czezenii), w oparciu o budżet gminy (miasta). Dotyczy to sytuacji nadzwyczajnych, klęsk żywiołowych, skutków działań wojennych. Naturalnie, solidarne działania samorządów europejskich ujawniły się w drugą stronę, wtedy, kiedy potrzebna była pomoc dla polskich gmin (miast) dotkniętych powodzią.

Stanowisko organu kontrolnego -Regionalnej Izby Obrachunkowej -potrafi jednak zburzyć ideę solidarności samorządowej tak w wymiarze krajowym jak i międzynarodowym. Reasumując, działalność charytatywna na poziomie regionalnym, krajowym i międzynarodowym nie leży w zakresie kompetencji gminy, gdyż nie jest zadaniem o znaczeniu lokalnym i nie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty". Stanowisko Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wskazuje na inną okoliczność decydującą o zgodności z prawem polityki gmin: RIO może "zakwestionować prowadzenie działalności charytatywnej przez gminę, jeżeli na tę działalność zostały wykorzystane środki finansowe przeznaczone na realizację ustawowych zadań gminy".

Dylematy te, tak ważne dla wiarygodnej współpracy międzynarodowej samorządów terytorialnych powinny znaleźć jednoznaczne rozstrzygnięcie na gruncie prawa polskiego zgodnie z ideą międzynarodowej, europejskiej solidarności gminnej i regionalnej. Domaganie się bardziej precyzyjnej regulacji dotyczącej stosunków międzynarodowych gmin (i regionów) może jednak, niestety, obrócić się na niekorzyść autonomii samorządowej, może zaowocować rozwojem na gruncie polskiego prawa biurokratycznych procedur sprawozdawczych i kontrolnych wobec administracji rządowej, zniechęcających do nawiązywania kontaktów zagranicznych. Tak się, niestety stało w zakresie rządowych kontaktów międzyregionalnych.

4. Rządowy "parlament" dotyczący kontaktów zagranicznych regionów (województw).

W szczególnie trudnej sytuacji formalnoprawnej znajdujemy w Polsce podmiot ponad gminny, jakim jest województwo. Wynika to co najmniej z dwóch powodów:

- braku odrębnego podmiotu samorządowego na regionalnym szczeblu organizacji państwa,
- umocnienia zależności wojewódzkich organów władz państwowych od centrum - w tym wypadku od MSWiA oraz MSZ.

Do istniejącego w niezmienionym kształcie prawnym wojewódzkiego sejmiku samorządowego stosują się -można domniemywać - przepisy ustawodawstwa o samorządzie terytorialnym-gminnym. Problematyka kontaktów międzynarodowych w odniesieniu do województw ma jednak zakotwiczenie w innym ustawodawstwie. Nowy (wprowadzony nowelizacją z dniem 8.08.1996 roku ustawy o terenowych organach administracji ogólnej) przepis mów, że wojewoda współpracuje z właściwymi organami innych państw w zakresie współpracy trans-granicznej i międzyregionalnej - na zasadach określonych przez Ministra Spraw Zagranicznych.

Zasady tej współpracy określone przez MSZ w prawie rok później zaskakują jednak swoim rygoryzmem i podporządkowaniem wojewody szefowi tego resortu. Trudno w tym kontekście mówić o wojewodzie jako "włodarzu" regionu. Po pierwsze, jego współpraca zagraniczna musi się odbywać w ramach administracyjnych i kontrolnych kompetencji wynikających z funkcji terenowego organu administracji rządowej, nie zaś kreatora polityki regionalnej. Po drugie, wprowadza się ograniczenie dotyczące zakresu i form współpracy: muszą być zgodne z umowami międzynarodowymi, których stroną jest rząd polski. Wypada stwierdzić, że takie umowy nie obejmują przecież dzisiaj wszystkich potencjalnych partnerów polskich województw. Skąd taka tendencja do objęcia całokształtu kontaktów zagranicznych regionów "prewencyjna" kontrolą rządu (jakby nie było innych metod "dyscyplinowania" województw)?

Zawieranie porozumień międzynarodowych obwarowane jest dzisiaj szczelną procedurą. Należy uzgadniać ich projekty z "właściwymi ministrami" (z pewnością jest ich dużo, skoro porozumienia obejmują - choćby w ogólnej formie - wiele dziedzin życia publicznego na poziomie województwa). Proces ten odbywać się ma za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych ze szczególnym uwzględnieniem MSZ. Uzgodnione projekty porozumień stanowić mają (dopiero) podstawę do negocjacji z właściwymi podmiotami innych państw. Następny etap polega na przedstawieniu wynegocjowanych wersji porozumień premierowi do zatwierdzenia. Wydaje się, że autorzy omawianego rozporządzenia szefa MSZ nie zdają sobie sprawy z faktycznej zawartości (zakresu) takich porozumień i zagadnienia poziomów merytorycznych regionalnych porozumień europejskich - a przede wszystkim przyszłej koncepcji polskiego województwa - regionu.

5. U progu nowego województwa i nowej koncepcji regionalnej polityki kontaktów zagranicznych

Ten ostatni zarzut tylko częściowo słuszny: przyszły kształt reformy decentralizacji państwa nie jest jeszcze znany, mimo wielu prac w tej dziedzinie po 1990 roku. Należy się spodziewać wkrótce przyjęcia nowego ustawodawstwa w tej dziedzinie ; może zatem ulec zmianie koncepcja prowadzenia regionalnych kontaktów zagranicznych. Nie sposób bowiem oddzielać problematyki tych kontaktów od statutu nowego regionu polskiego (w sensie administracyjnym - województwa).

Olbrzymim wyzwaniem dla dzieła polskiej reformy samorządowej jest uchwalona w czerwcu 1997 roku Europejska Karta Samorządu Regionalnego. Ten z olbrzymim trudem przygotowany materiał Rady Europy (różne pojęcia podmiotów regionalnych w różnych krajach europejskich) nie jest dzisiaj możliwy do ratyfikowania przez Polskę. W zasadniczy sposób odbiegamy tutaj od standardów europejskich. Stanowi jednak pewien punkt odniesienia tak dla przyszłego kierowania reform w Polsce jak i dla ukazania skali praw i możliwości nawiązywania międzynarodowych statutów regionalnych we współczesnej Europie.

Regiony europejskie mają prawo uczestniczyć w różnych instytucjach europejskich (jak chociażby Komitet Regionów U E); odbywać się to powinno w obrębie specjalnych struktur przedstawicielskich i związanych z ich istnieniem procedur reprezentacji interesów społeczeństw regionalnych. Regiony mają prawo do samodzielnego (lub wspólnego z innymi regionami) organizacji przedstawicielstw zagranicznych, w szczególności przy organizacjach europejskich.

Deklaracje wyborcze 1997 roku zwycięskich stronnictw oraz idea programu tworzącej się koalicji zawierają zapewnienia utworzenia powiatu i województwa samorządowego. Nie można w tej chwili przewidzieć tempa tych reform, prac zależnych w dużej mierze od woli politycznej naczelnych organów państwa. Przedmiotem oceny mogą być natomiast projekty rozwiązań ustrojowych polskiego województwa (regionu) jakie powstały po 1990 roku. Dorobek w tej dziedzinie jest niemały, dyskusja przeszła już kilka faz owocując często bardzo szczegółowymi opracowaniami.

W drugiej połowie 1990 roku (w końcowym okresie działalności rządu T. Mazowieckiego)nad reformą administracji publicznej pracował zespół pod przewodnictwem prof. J. Kołodziejskiego. W krótkim okresie rządu J. K. Bieleckiego powstały koncepcje ustroju regionalnego i nowego podziału terytorialnego (zespół pod przewodnictwem J. Sulimierskiego), w drugiej połowie rządów gabinetu H. Suchockiej - na podłożu "prac powiatowych" - kształtował się obraz przyszłych województw, W tym to okresie (1 połowa 1993 roku) Krajowy Sejmik Samorządu terytorialnego przygotował projekt ustawy o województwie samorządowym - rządowe. W okresie późniejszym, w czasie rządów koalicji SLD -PSL prowadzone były eksperckie prace obejmujące dwie różne koncepcje reformy państwa w systemie dwu -oraz trójszczeblowym (pod auspicjami J. Winiarskiego).Z tego punktu widzenia bardzo ważne były prace prowadzone w oparciu o program "Omega" poświęcone zagadnieniom podziału budżetu państwa pomiędzy poszczególne województwa, gdański monitoring bilansu środków rządowych na terenie konkretnych województw, prace S. Owsiaka, P. Kurowskiego, K.Stepaniaka nt. finansowych aspektów redystrybucji pieniężnych środków publicznych w przekroju przestrzennym.

Wszystkie te prace wchodzą w środek problematyki statutu regionu w Polsce. Należy do nich również opracowanie Instytutu Spraw Publicznych p.t. "Model Ustrojowy Województwa (regionu) w unitarnym państwie demokratycznym ".Praca ta jest szczególnie interesująca ze względu na interesujący nas wątek tematyczny dotyczący utrzymania przez region kontaktów zagranicznych. Projekt ustawy o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w województwie zawiera szereg zapisów dotyczących różnych aspektów tych kontaktów.

Czołowym zadaniem samorządu wojewódzkiego jest określenie strategii rozwoju województwa. Przy jej formułowaniu a także w czasie realizacji polityki regionalnej współpracuje m.in. z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw "zwłaszcza ościennych". Odbywa się to na zasadach i w formach określonych we właściwych przepisach. Zadanie to realizowane jest zarówno poprzez organ uchwałodawczy jak wykonawczy województwa oraz organ rządowy (wojewodę). Sejmik wojewódzki przyjmuje dokument o nazwie "Priorytety współpracy zagranicznej województwa ".Zarząd prowadzi bieżącą politykę i zawiera umowy, w zakresie współpracy międzynarodowej ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach i międzynarodowymi organizacjami regionalnymi.

Specjalny rozdział 5 omawianego projektu ściślej określa warunki podejmowania inicjatyw zagranicznych przez województwo poddając je różnym rygorom, restrykcjom formalnym. Inicjatywy te, w szczególności zawierane porozumienia i akcesy do międzynarodowych zrzeszeń społeczności regionalnych wymagają wcześniejszej zgody wojewody (przedstawiciela rządu w województwie) i Ministra Spraw Zagranicznych. Dokument "Priorytety współpracy zagranicznej województw" powinien być zgodny z corocznie przedstawianymi przez szefa MSZ i akceptowanymi przez sejmik kierunkami polityki zagranicznej państwa.

Wojewoda (rządowy), podobnie jak jest to obecnie w ustawie o administracji rządowej ogólnej "współpracuje z organami innych państw, w szczególności ościennych, na zasadach określonych przez Ministra Spraw Zagranicznych". W ten oto sposób kontakty zagraniczne polskich województw mają być poddane ścisłej kontroli i sterowaniu (nie czy jest to organ samorządowy czy rządowy w województwie) przez rząd centralny.

Uzasadnienie tak rygorystycznego nadzoru (co może oczywiście zniechęcić samorządy wojewódzkie do podejmowania inicjatyw współpracy zagranicznej) stworzone zostało w oparciu o stwierdzenie unitarnego charakteru państwa. Z tego stwierdzenia autorzy wyciągają wniosek, że działalność samorządu regionalnego w sferze międzynarodowej musi powstawać w zgodzie z kierunkami polityki zagranicznej państwa, a to wymaga aby "wszystkie inicjatywy zagraniczne województwa" wymagały akceptacji rządu. Niestety, starając się wypełnić przepis art. 172 konstytucji, autorzy, zamiast wyprowadzić zasady współpracy zagranicznej z kompetencji polskiego regionu samorządowego, po prostu przenieśli odpowiedzialność na MSZ, zapominając, że przecież regionalna i ogólnonarodowa (państwowa) polityka zagraniczna to jednak określenie mające nieco inne znaczenie i zasadność.

Grzegorz Grzelak

Tekst był prezentowany w czasie Kongresu Samorządów Terytorialnych w Krakowie, był także przedmiotem dyskusji w ramach II Małopolskiej Konferencji Samorządowej w Bielsku Białej -Samorząd terytorialny na drodze do Unii Europejskiej
Autor jest Marszałkiem Sejmiku Samorządowego Województwa Gdańskiego