Powiat, województwo, wojewoda - nowy ustrój administracji publicznej

W ostatnich dniach 1997 roku Rząd przesłał do Parlamentu projekty ustaw o samorządzie województwa i administracji rządowej w województwie. Jednocześnie, Rząd zaakceptował poselski projekt ustawy o samorządzie powiatowym, traktując go jako spójny z koncepcją reformy administracji, proponowanej przez Radę Ministrów.

Parlament rozpoczął prace na ustrojowymi regulacjami administracji publicznej w terenie. Projekty te zakładają utworzenie samorządowych powiatów, likwidację dotychczasowych województw jako jednostek podziału terytorialnego, zmianę usytuowania wojewody jako przedstawiciela rządu oraz utworzenie na szczeblu województwa samorządu.

Powiat

Powiat - zgodnie z definicją ustawową - jest wspólnotą samorządową mieszkańców, a także odpowiednim terytorium. Do podstawowych regulacji pozycji prawnej powiatu przeniesiono te, które znała już ustawa o samorządzie terytorialnym. Powiat ma osobowość prawną, samodzielność jego podlega ochronie, zadania publiczne określone w ustawach powiat wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiaty tworzy i znosi, a także ustala ich granice, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

Zadania powiatu

Do zadań powiatu, określonych już w samej ustawie o samorządzie powiatowym zaliczono m.in. szkolnictwo ponadpodstawowe, specjalne szkolnictwo podstawowe, ochronę zdrowia, w tym publiczne zakłady opieki zdrowotnej, pomoc społeczną, budowę i utrzymanie dróg, komunikację, scalanie gruntów i wywłaszczanie nieruchomości, ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej oraz zapobiegania klęskom żywiołowym i ich skutkom. Jednocześnie przewiduje się możliwość określenia zadań powiatu w innych ustawach z zastrzeżeniem jednak, że zadania należące do powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.

Władze powiatu

Mieszkańcy powiatu decydują o jego sprawach poprzez wybory do organów powiatu oraz poprzez referendum powiatowe. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Rada powiatu ma charakter organu stanowiącego i kontrolnego. Radni do rady powiatu wybierani są w wyborach bezpośrednich. Zarząd powiatu wybierany jest przez radę powiatu, Jest on organem wykonawczym powiatu. Zarządowi przewodniczy starosta a ponadto w skład zarządu chodzi wicestarosta i członkowie zarządu powiatu. Członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organach gmin oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej.

Starostwo powiatowe.

Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego. Kierownikiem starostwa powiatowego jest starosta powiatu a jego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny starostwa uchwalany przez radę powiatu. Staroście może być powierzone wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, w tym także wydawanie decyzji administracyjnych. W takim przypadku organem odwoławczym od decyzji starosty jest wojewoda. Powiat stanowi, na podstawie ustaw, przepisy powszechnie obowiązujące na terytorium powiatu (przepisy powiatowe).

Mienie i finanse powiatu

Wprowadza się nową kategorię mienia komunalnego - mienie komunalne powiatu. Dochodami powiatu są m.in. udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i osób prawnych, subwencje i dochody z majątku powiatu. Kontrolę gospodarki finansowej powiatu sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami a także gminami (w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych) Powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym także z udziałem gmin.

Nadzór

Nadzór nad działalnością powiatu sprawują: Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda może wstrzymywać wykonanie rozstrzygnięcia powiatu i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, uchylać rozstrzygnięcia i wydawać zarządzenia zastępcze.

Miasta na prawach powiatu

Miasta liczące więcej niż 80 tys mieszkańców są miastami na prawach powiatu, Rada Ministrów może jednak w przypadku miast liczących więcej mieszkańców - odstąpić od nadania praw powiatu, a miastom mniejszym taki status nadać. W miastach na prawach powiatu funkcję organów powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta

Rządowo-samorządowe województwo

Administracja publiczna w województwie wykonywana jest przez wojewodę (zwierzchnik administracji zespolonej), organy administracji specjalnej podległe bezpośrednio ministrom oraz przez organy samorządu województwa.

Samorząd województwa

Ogól mieszkańców województwa tworzy z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową, a województwo jest wspólnotą mieszkańców oraz jednostką podziału terytorialnego kraju. Ustawa przewiduje domniemanie kompetencji na rzecz samorządu województwa, jeśli idzie o ewentualne spory kompetencyjne z administracją rządową. Jednocześnie ustawa gwarantuje nienaruszalność samodzielności innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu, gminy). Województwo posiada osobowość prawną a jego samodzielność podlega ochronie sądowej. Granice województw określa odrębna ustawa.

Zakres działalności samorządu wojewódzkiego

Zgodnie z ustawą samorząd województwa współtworzy warunki rozwoju województwa. Jako przykładowe obszary działalności samorządu wojewódzkiego ustawa wymienia m.in. pielęgnowanie polskości, rozwijanie świadomości obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, zachowanie i racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz ochrona i kształtowanie środowiska, dbałość o rozwój kultury, ochronę dziedzictwa kulturowego o znaczeniu regionalnym, utrzymanie i rozbudowę infrastruktury technicznej i gospodarczej o znaczeniu regionalnym, w tym pozyskiwanie i łączenie środków finansowych, publicznych i prywatnych, na rzecz wykonywania zadań publicznych, warunkujących rozwój regionalny, dbałość o umacnianie obronności państwa, wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podniesienia poziomu wykształcenia obywateli, promocje walorów regionu. Podstawą wykonywania polityki rozwoju regionu jest program regionalny i opracowane na jego podstawie plany wojewódzkie, w tym wieloletnie plany inwestycyjne. W celu wykonania strategii rozwoju samorząd województwa może prowadzić działalność gospodarczą.

Zadania województwa

Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze regionalnym określone w ustawach. Jako przykładowe dziedziny działania województwa ustawa wymienia m.in. edukację, ochronę zdrowia, kulturę, pomoc społeczną, modernizacje terenów wiejskich, zagospodarowanie przestrzenne, ochronę środowiska, gospodarkę wodną.

Władze województwa

Organami województwa są sejmik i zarząd województwa. Marszałek województwa - wybierany przez sejmik, stoi na czele sejmiku i zarządu. Sejmik jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. W jego skład wchodzą wybierani w bezpośrednich wyborach radni. Funkcji radnego województwa nie można łączyć z funkcją posła, senatora i radnego powiatu. Zarząd jest organem wykonawczym województwa. Składa się z 5 do 7 osób z marszałkiem jako przewodniczącym. Członkostwa w zarządzie województwa nie można łączyć z członkostwem w organach gmin i powiatów oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej.

Urząd województwa

Marszałek jest kierownikiem urzędu regionalnego województwa. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji, należących do kompetencji województwa, wydaje marszałek, odwołanie od tych decyzji może być składane do samorządowego kolegium odwoławczego.

Mienie i finanse

Ustawa przewiduje nową kategorię mienia - mienie wojewódzkie. Podstawowymi dochodami województwa są udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, dochody z majątku województwa oraz subwencje i dotacje.

Współpraca zagraniczna

Współpraca zagraniczna województwa (współpraca ze społecznościami regionalnymi) odbywa się zgodnie z polityką zagraniczną państwa. Projekty umów o współpracy międzyregionalnej, przystąpienie do międzynarodowych organizacji i inne inicjatywy zagraniczne, wymagają wcześniejszej akceptacji wojewody.

Nadzór

Nadzór nad działalnością samorządu województw sprawują: Prezes Rady Ministrów, wojewoda i regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych potrzebnych do wykonywania czynności nadzorczych. W ramach nadzoru uchwały sejmiku województw przedstawiane są wojewodzie i regionalnej izbie obrachunkowej, którzy mogą zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały i przekazać ją samorządowi województwa do ponownego rozpatrzenia, a w przypadku nie usunięcia naruszeń wojewoda może uchylić uchwałę wydając zarządzenie zastępcze. Prezesowi Rady Ministrów przysługuje prawo wnioskowania do Sejmu o rozwiązanie sejmiku w razie rażącego naruszania Konstytucji lub ustaw przez sejmik.. Prezes Rady Ministrów może także zawiesić organy województwa i ustanowić zarząd komisaryczny.

Prawo miejscowe

Sejmikowi województwa przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze województwa. Wojewódzkie prawo miejscowe może być wydawane tylko na podstawie upoważnień udzielonych w ustawach i w ich granicach.

Administracja rządowa w województwie - wojewoda

Administrację rządową w województwie wykonuje wojewoda, organy administracji, specjalnej a na podstawie porozumień, organy samorządu województwa, kierownicy służb i inspekcji powiatowych, organy innych samorządów.

Przyjmuje się jako zasadę, ze ustanowienie terenowej administracji rządowej jako administracji specjalnej, może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione w szczególności ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań nie związanych z terenem województwa lub zasięgiem działania, który z województwem się nie pokrywa.

Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, organem nadzoru nad samorządem terytorialnym, reprezentantem Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu do wykonywania jego zadań. Wojewodzie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze województwa. Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, Premier dokonuje oceny pracy wojewody i sprawuje nad nim nadzór. Wojewoda jako przedstawiciel Rządu odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa. Do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej nie zastrzeżone na rzecz innych organów. Wojewoda wykonuje zadania przy pomocy pierwszego wicewojewody, wicewojewodów, oraz kierowników i dyrektorów w służbach i urzędzie. Możliwe jest tworzenie wojewodę delegatur urzędu wojewódzkiego - dla usprawnienia działań administracji rządowej. Zaproponowany przez rząd ustrój administracji publicznej w trójszczeblowym układzie z gminą, powiatem i województwem opiera się na zasadzie państwa unitarnego z jednolitą władzą publiczną wykonywaną bądź przez organy administracji rządowej bądź samorząd. Realizacja tego modelu wymaga zespolenia kilkudziesięciu administracji specjalnych (inspekcje, straże) i poddania ich zwierzchnictwu wojewody bądź starosty. Konsekwencją wprowadzenia nowego ustroju będzie m.in. likwidacja rejonów jako jednostek administracji rządowej w terenie a także wojewódzkich sejmików samorządowych jako reprezentacji gmin z terenu województwa. Ustawy ustrojowe muszą zostać uzupełnione o pakiet finansowy oraz związane z tym ustawy kompetencyjne dostosowujące materialne prawo administracyjne do wprowadzanych zmian. Wprowadzenie nowego ustroju administracji publicznej powiązane zostanie także z nowym podziałem terytorialnym państwa.

Reforma administracji wynikająca z tych rozwiązań ustawodawczych ma przełomowy charakter. Jest odejściem od modelu, według którego funkcjonowanie administracji publicznej podporządkowane było partii o konstytucyjnie zagwarantowanej roli, czyniąc z Polski państwo totalitarne, scentralizowane i biedne. Podział terytorialny jest pochodną zadań państwa wykonywanych przez administrację. Natomiast struktury administracji, odziedziczone po komunizmie, podporządkowane były przenoszeniu decyzji politycznych z PZPR w sferę wykonawczą administracji.

Decentralizacja państwa jest kontynuacją procesu odchodzenia od państwa totalitarnego. Jednak ani decentralizacja ani wzmacnianie samorządu terytorialnego nie jest celem samym w sobie. Sprawna, ale poddana społecznej kontroli, administracja jest warunkiem rozwoju nowoczesnego państwa. Państwa, które swoim obywatelom stwarza możliwości godnego i bezpiecznego życia.

(autor jest Wicedyrektorem Departamentu Spraw Społecznych w Kancelarii Premiera)