Poniższe ogólne uwagi są częścią podsumowania stażu, który na zaproszenie Freedom House/National Forum Foundation odbyłem w amerykańskich organizacjach samorządowych we wrześniu i październiku br.

Stany Zjednoczone pomimo zaledwie dwuwiekowej historii swojej państwowości, która w porównaniu z państwami europejskimi wydaje się być bardzo krótka posiadają o wiele dłuższą tradycję samorządu terytorialnego w kształcie zbliżonym do dzisiejszego. Świadczy o tym między innymi fakt, iż stowarzyszenia gmin, które miałem przyjemność poznać, zbliżają się do rocznic swoich setnych urodzin.

Przed omówieniem głównych zasad, celów i sposobów działalności stowarzyszeń gmin należy poświęcić kilka stów strukturze administracji w Stanach Zjednoczonych. Na szczeblu krajowym znajduje się urząd prezydenta z rządem federalnym, które łącznie stanowią elementy władzy wykonawczej oraz Kongres, jako władza ustawodawcza, z niższą izbą reprezentantów oraz izbą wyższą - senatem. Dla amerykańskich działaczy samorządowych na szczeblu lokalnym polityka kreowana przez instytucje federalne na szczeblu centralnym pozostaje poza bezpośrednim kręgiem zainteresowań. Decyzje podejmowane przez rząd centralny (federalny) praktycznie nie wpływają w sposób bezpośredni na działalność samorządową. W kręgu największego zainteresowania pozostają dla samorządowców instytucje stanowe. Wśród nich dwie najważniejsze: legislatura stanowa oraz urząd gubernatora. Legislatura stanowa, na wzór federalnego kongresu składa się z dwóch izb - niższej tj. izby reprezentantów oraz wyższej - senatu. Członkowie obu izb są wybierani w rotacyjnym systemie kadencyjnym w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Elementem władzy wykonawczej jest urząd gubernatora. Trudno jest określić gubernatora mianem przedstawiciela rządu federalnego na szczeblu stanowym. Wynika to między innymi z faktu, iż jest on wybierany w powszechnych, bezpośrednich wyborach. W konsekwencji gubernator może być przedstawicielem, bądź może być popierany przez inną partię, niż partia aktualnego prezydenta. Na szczeblu stanowym toczy się polityczny spór pomiędzy dwoma izbami stanowej legislatury oraz gubernatorem podobny w swoich zasadach do sporu na szczeblu federalnym. Należy mieć świadomość, iż częstokroć występują sytuacje w których inna partia posiada większość w izbie wyższej, a inna w izbie niższej legislatury stanowej. W połączeniu z uprawnieniem gubernatora do podpisywania i wetowania uchwał legislatury stwarza to skomplikowaną procedurę podejmowania decyzji w sprawach, które w sposób bezpośredni wpływają na działalność gmin (na szczeblu stanowym rozstrzygnięte zostają między innymi kwestie struktury budżetu stanowego, wysokości podatków stanowych, zakresu obowiązkowych świadczeń ze stron gmin na rzecz mieszkańców).

Wszystkie instytucje życia publicznego na szczeblu stanowym są miejscem koncentracji działań lobbingowych wszelkich instytucji samorządowych. Szczebel samorządowy jest zróżnicowany. W ramach stanu występują gminy i hrabstwa (county). Gminy są terenami o większym stopniu zamieszkania, własnym statucie i strukturze władz gminnych (rada gminy, burmistrz - mer) oraz szerokim zakresem usług publicznych. Hrabstwa (county) obejmują tzw. nieinkorporowane przez gminy obszary, o niskim stopniu zamieszkania, węższym zakresie usług publicznych. Hrabstwa mają również za zadanie m.in. pobierać podatki od nieruchomości (także z obszaru gmin), zapewniać opiekę policji, straży pożarnej gminom, które nie posiadają własnej policji, straży czy dozoru więziennego. Hrabstwa stanowią również prawa w zakresie nie objętym przez prawodawstwo gminne i stanowe. Przedstawiciele gminnych władz (rada, burmistrz) wybierani są w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Liczba radnych w gminach o podobnej populacji jest znacznie mniejsza w porównaniu do systemu polskiego. Funkcje samorządowe mają charakter w większości społeczny. Dotyczy to również burmistrza, który z reguły nie jest etatowym pracownikiem urzędu gminy. Podmiotem rzeczywiście zarządzającym gminą jest mianowany (a nie wybierany) tzw. city manager, który z założenia ma być pełnoetatowym profesjonalistą. Na nim spoczywa prawna odpowiedzialność za funkcjonowanie gminy. W ramach zadań własnych większość gmin odpowiedzialna jest za funkcjonowanie policji i straży pożarnej na swoim terenie.

Do powyższego modelu administracji dostosowany jest system prawa, sądownictwo, podatki. Rozróżnia się zatem przepisy federalne, stanowe, gminne i czasami przepisy hrabstwa. Zasadniczo dotyczą one różnych materii. Czasami jednak zakres przedmiotowy poszczególnych regulacji pokrywa się prowadząc do konfliktów. Podobnie system sądownictwa np. w sprawach karnych, rozróżnia przestępstwa federalne, stanowe, sądzone przez różne sądy. Na straży sądownictwa stanowego stoi w każdym stanie sąd najwyższy (supreme court) podobny strukturą, składem i charakterem sędziów oraz zakresem kompetencji do federalnego sądu najwyższego. Podatnik zobowiązany jest płacić podatki federalne, stanowe i gminne. Występuje kilka interesujących konstrukcji podatkowych m.in. np. podatek szkolny przekazywany przez podatników z danego okręgu bezpośrednio na szkołę publiczną.

W ramach powyżej opisanego systemu istotną rolę odgrywają stowarzyszenia gmin. Zrzeszają one gminy w ramach poszczególnych stanów na zasadzie dobrowolności. Formalną strukturą i umocowaniem prawnym stowarzyszenia zbliżone są do konstrukcji zastosowanych w Stowarzyszeniu Gmin Małopolski. Najwyższą władzą jest generalne zgromadzenie delegatów, które wybiera zarząd składający się w większości z członków rad i zarządów gmin. Na czele zarządu stoi prezydent. Funkcje w zarządzie podobnie jak w SGM są pełnione społecznie. Organem wykonującym zadania stowarzyszenia jest biuro z dyrektorem na czele, zatrudniające pełnoetatowych pracowników. Poznane przeze mnie stowarzyszenia zatrudniały od 18 do 60 pracowników. Działalność stowarzyszeń podzielić można na kilka zasadniczych rodzajów usług. Działalność finansowa polega m.in. na prowadzeniu towarzystw ubezpieczeń wzajemnych dla gmin (ograniczają one ryzyko finansowych strat wynikłych z nadzwyczajnych negatywnych zdarzeń losowych bądź z roszczeń osób trzecich wynikających z odpowiedzialności cywilnej gminy), świadczeniu usług konsultingowych w zakresie gospodarowania środkami finansowymi i struktury budżetu, dostarczaniu odpowiednio przystosowanego komputerowego sprzętu i oprogramowania, obsługi internetowej gmin członkowskich. Działalność edukacyjna polega na prowadzeniu: programów szkoleniowych dla działaczy samorządów (przygotowywanych we współpracy z uniwersytetami np. University of Illinois i University of Michigan), seminariów tematycznych i konferencji, pomocy w doborze pracowników samorządowych, gromadzeniu i obsłudze samorządowych baz danych. Działalność wydawnicza polega na wydawaniu ogólnych okresowych biuletynów informujących o działalności Stowarzyszeń, a także specjalistycznych biuletynów np.: prawnych i legislacyjnych. Publikowane są również broszury i podręczniki poświęcone poszczególnej problematyce np. zagospodarowaniu przestrzennemu. Działalność lobbystyczna polega na wywieraniu nacisku na wszystkie ośrodki władzy mające wpływ na stanowienie bądź wykonywanie prawa dotyczącego gmin. Działalność prawna i legislacyjna polega na konsultowaniu problemów prawnych oraz przygotowywaniu projektów prawnych regulacji dotyczących problematyki samorządowej. Wszystkie poznane stowarzyszenia cechują się doskonałą organizacją i zastosowaniem zaawansowanych technologii w codziennej pracy.

Wszystkie powyższe informacje zostały zebrane dzięki pomocy następujących osób: Kenneth Alderson (Dyrektor Ligi Gmin Illinois), George D. Goodman (Dyrektor Ligi Gmin Michigan), Michael J. Ouinn (Dyrektor Ligi Gmin Indiany), Lawton Langford (Prezes MC Corporation), a także dzięki osobom przygotowującym z ramienia FH/NNF program mojego pobytu tj. Jim Denton (Dyrektor Generalny FH) oraz Paula Gibbons (Dyrektor d/s Wymiany).

I would like to thank Kenneth Alderson (Executive Director of lllinois Mu-nicipal League), George D. Goodman (Executive Director of Michigan Muni-cipal League), Michael J. Quinn (Executive Director of Indiana Association of Cities &Towns), Lawton Langford (President of MC Corporation) for alt care, helpand informationswhichwere given to me during sta/ in USA. It was really great and very useful experien-ce. l believe it nas changed my point of view in many subjects and allow to see many interesting things. l would like also to thank Jim Denton (Executive Director of FH/NFF) and Paula Gibbons (Directorof Exchange Programs) and all FreedomHouse/NFF Staff forspending a lot of hours to prepare such a interesting and useful program.

Grzegorz Kuźma
Autor jest Wicedyrektorem Biura Stowarzyszenia Gmin Małopolski oraz Biura Federacji Związków i Stowarzyszeń Gmin Polskich