12 stycznia br. weszła w życie ustawa z 6 listopada 1992 roku przynosząca 11 zmian w ustawie o samorządzie terytorialnym. Niektóre z nich trudno ocenić w jednoznaczny sposób, inne uznać należy za pozytywne i nader potrzebne.

Od stycznia powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika gminy.odbywa się na wniosek przewodniczącego zarządu (burmistrza, wójta, prezydenta). Można powiedzieć, że wzmacnia to pozycję wójta, zmniejsza prawdopodobieństwo zgrzytów na linii wójt - skarbnik, czy sekretarz, podnosi poziom zarządzania w gminie. Dzieje się to jednak kosztem sprawy, chyba nie mniej istotnej. Oto czynność prawna, która może spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego wymaga do swej skuteczności kontrasygnaty skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. W tych sprawach główny księgowy budżetu (skarbnik) winien mieć własne zdanie, choćby sprzeczne z decyzją zarządu i wójta. Po nowelizacji trudno się tego będzie spodziewać, wobec zwiększonej zależności skarbnika od władzy wykonawczej gminy. Nie wiadomo także czy podobne do wójta uprawnienia ma komisja rewizyjna jako ramię rady gminy - niedopatrzenie ustawodawcy. Nowelizacja prowadzi więc do zniknięcia skarbnika jako samodzielnej siły korygującej działania zarządu.

Zmianą wprost fundamentalną jest zakaz działalności gospodarczej, spór o to czy gmina powinna działalność takową prowadzić wykraczając poza sferę użyteczności publicznej ciągnie się od początku prac nad ustawą samorządową. Ostatecznie przyjęto w pierwotnej wersji warunek dopuszczalności owej działalności - potrzeby społeczne. Owe należyte zezwolenie na działalność komercyjna zapewnić miała gminie dodatkowe źródło dochodów mogące pomóc w znaczący sposób w różnicowaniu ich działalności, często w spłacie długów pozostałych po dawnych radach narodowych.

Szerokie umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej uważać można było za fundament samodzielności gminy. Jako podmiot praw i obowiązków, także czynności prawnych, posiadający osobowość prawną gmina była pełnoprawnym uczestnikiem obrotu. Nie należało tego ograniczać zwłaszcza w sytuacji niezrównoważonego rynku, w którym gmina mogła być jeszcze jednym podmiotem działającym uzupełniająco w stosunku do prywatnej przedsiębiorczości.

Pojawiający się w tym momencie zarzut jakoby gmina łącząc funkcję administracyjną i komercyjną prowadziła do monopolizacji rynku w danych sektorach, czy na danym terenie, eliminowania danych podmiotów należy odrzucić. Gmina nie jest groźna dla rozwoju gospodarki rynkowej, nie miała i nią ma nadal możliwości rozwoju, owej działalności na wielką skalę choćby wobec braku dostępu do zwrotnych źródeł finansowania. Ograniczona się raczej do przedsięwzięć małych zmierzających bardziej ku rekomunizacji sfer działalności prowadzonej jeszcze przed wojną.

Kolejnym argumentem przeciw działalności komercyjnej gmin jest ryzyko upadłości. Rzeczywiście gmina podejmując działalność gospodarczą musi się liczyć z takim ryzykiem. Państwo musiało by wtedy ponieść koszta bardzo znaczne, gdyż gmina zbankrutować nie może. Spójrzmy na to jednak z innej strony...., że gmina prowadzi taką działalność tylko przez spółki prawa handlowego (odsunęło by to realną możliwość bankructwa gminy). Odpowiadała takiemu rozwiązaniu senacka wersja projektu nowelizacji mówiąca o zakazie prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej bezpośredniej. Powiedzieć trzeba, że sejm poszedł w swoim projekcie nowelizacji za daleko. Należało przynajmniej poszukać formuły zakazu prowadzenia działalności gospodarczej godzącej różne racje. Szczęściem zamieszanie obowiązywania tej części noweli potrwa do 30 czerwca 1994 roku. Wobec spodziewanej w tym okresie fali istotnych nowelizacji prawa samorządowego liczyć można na odszukanie rozwiązania jednocześnie sensownie reglamentującego działalność gospodarczą gmin, a jednocześnie dozwalającego na taką rzeczywiście potrzebną i pożyteczną.

Ostateczne brzmienie przepisu: gmina, oraz inna komunalna osoba prawna nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jest niejednoznaczne. Należy sięgnąć do interpretacji. Pierwsza sprawa: w przepisach brak definicji użyteczności, gdyż legalne def. z innych aktów ustawodawczych mogą być tutaj najwyżej pomocnicze). Trudno więc ustalić granice między użytecznością publiczną, a działaniami czysto komercyjnymi. Widać tu wyraźnie konieczność orzeczenia sądowego, winien wypowiedzieć się Trybunał konstytucyjny lub Sąd Najwyższy. Na tym nie koniec. Definicję działalności gospodarczej zaczerpnąć możemy z ustawy o działalności gospodarczej. Sprawa jest prosta gdy chodzi o produkcję, handel usługi. Kłopot zacznie się, gdy gmina zajmuje się obrotem papierami wartościowymi, czy wydzierżawianiem majątku komunalnego, obrotem gruntami. Dwa ostatnie mogą mieć charakter spekulacyjny. Cóż kolejna luka w ustawie.

Kłopotliwą sprawą jest leż użycie zwrotu "nie może" bardzo bliskiego zwrotowi "nie powinna", a więc. nie będącego 100% zakazem, jak stwierdzenie "gmina nie prowadzi". Brak także właściwego podejścia ustawodawcy do terminu na doprowadzenie działalności gospodarczej gminy do zgodności z przepisami noweli: 30 czerwca 1994 roku to data przekazu kadencji nowej i starej rady. Tak więc stara rada nie będzie miała bodźca do przeprowadzenia zmian zaś nowej zajmie wiele czasu wejście w praktykę działalności gminy w stopniu do tego koniecznym. Dlatego też termin ten nie będzie raczej dotrzymywany przy nowoczesnym braku rozstrzygnięcia kto ma ową niezgodność służenia i jakie będą tego konsekwencje.

Ta ostatnia sprawa może być rozwiązana jedynie przez wprowadzenie obok normalnych środków nadzoru innego trybu wyegzekwowania zakazu przewidzianego w noweli. Oto bowiem rozdział 10 ustawy samorządowej w art. 96 jako jedyną drogę interwencji w tej sprawie uznaje rozwiązanie rady i wszystkich jej organów przez sejm na wniosek Rady Ministrów w przypadku "powtarzającego się naruszania przez radę gminy konstytucji lub ustaw" - czy także kiedy organy gminy nic w kierunku zmian nowelizacyjnych nie zrobią? Mamy więc kolejną kwestię, której rozwiązanie miasto nastąpić w drodze orzecznictwa.

Dalej, jak określić: inne osoby komunalne? Na pewno będą to przedsiębiorstwa komunalne jednoosobowe spółki gminy. Ale już problematyczną sprawą są spółki mieszane z udziałami lub akcjami w rękach podmiotów pozagminnych. Czy i do nich odnosi się nowy przepis? Poprzez analogię sięgnąć możemy do orzeczenia Sądu Najwyższego z 1992 roku określającego pozycje państwowej osoby prawnej. Oto wg Sądu Najwyższego udział choćby minimalnej ilości akcji udziałów w rękach niepaństwowych czyni dany podmiot niepaństwowym. Jeżeli mielibyśmy się jednak trzymać ducha ustawy o samorządzie po nowelizacji, to tego rodzaju analogia szłaby zbyt daleko.

Wspomnieć można także o sprzecznościach art. 16 prawa budżetowego i art 9 ust. 2 ustawy samo- rządowej. Prawo budżetowe daje możliwość prowadzenia pewnej działalności gospodarczej (ubocznej) zakładam budżetowym i gospodarstwom pomocniczym; np. płatny kserograf w szkole, wynajmowanie sali odpłatnie na kursy języków. Czy taka działalność jest komercyjna jak i czy w ogóle można ją pogodzić z zakazem z ustawy samorządowej? Koniecznym staje się więc odróżnienie sfery użyteczności publicznej i tego co nią nie jest, i co ważne - nie tylko wg kryterium zysku.

Przejdźmy do kolejnych zmian wprowadzonych przez nowele. Przesuwa ona w praktyce sprawy wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 a więc nabycia zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata od zakresu zwykłego zarządu. Rada Gminy ma jedynie ustalić zasady dokonywania tych operacji, a do czasu tego ustalenia zarząd będzie musiał każdorazowo występować o zgodę rady. Im szybciej więc do tego dojdzie tym szybciej praca zarządu gminy ulegnie usprawnieniu. Zniknęła także wyłączność kompetencyjna rady do przyjmowania i odrzucania spadków czy zapisów. Ponieważ uprawnienia tego nie uzyskał inny organ gmina będzie musiała automatycznie przyjmować każdy spadek, co chyba nie jest nawet zbyt zgodne z kodeksem cywilnym.

Art 4 ust 3 wskazywał Radę Ministrów jako organ upoważniony do nadania gminie statusu miasta. Nowelizacja dodaje "lub miejscowości", co umożliwia nadanie statusu miasta także miejscowości będącej częścią składową gminy.

W dotychczasowym brzmieniu ustawa w bezsensowny sposób uprawnienie to dawała gminie tylko jako całości. Nowela spełnia więc postulat dla dłuższego czasu jak zgłaszany. Brawa dla ustawodawcy.

Kolejną zmianę pozytywną zawdzięczamy Senatom... Oto organ ów przyjął do projektu nowelizacji punkt rozszerzający krąg funkcjonariuszy publicznych od sołtysów (także przewodniczących zarządów osiedli). Sejm przyjmując ową poprawkę przywrócił sołtysom ich tradycyjny status (art. 36, 37) dodając prawo do korzystania z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Przepisy noweli wzmacniają więc pozycję sołectwa, co uznać należy za pozytyw, wobec częstego wyizolowania owych jednostek pomocniczych, oddalenia od centrali decyzyjnej gminy i chyba potrzeby większej samodzielności.

W konsekwencji zmiany art. 18 ust. 2 pkt. 9 zmieniono także częściowo art. 45 ust. 2 chodziło o to, aby nie tylko uchwały rad, ale i zarządów, będące określonymi w tym artykule decyzjami majątkowymi, podlegały pewnej kontroli sejmiku (konieczność uzyskania jego zgody w przypadku sprzeciwu wojewody).

Następne słuszne pociągnięcie, bardzo upraszczające i ułatwiające procedurę i działania organów gminy znajdziemy w noweli w kwestii ograniczenia uprawnień rady do ustalania zasad przekazywania (zamiast samego przekazywania) składników mienia sołectwom i osiedlom. Uproszczeń nigdy za wiele, chociaż znów dochodzi do umocnienia pozycji zarządu, który mienie owe będzie przekazywał 9 art. 18 ust. 2 pkt 7).

Ustawa z roku 1990 przez 3 lata utrzymywała dziwną sytuację, gdy komisja rewizyjna, swego rodzaju ramię rady, może jej oczy, była organem fakultatywnym. Nareszcie skończono z tą nienormalną sytuacją. Komisja rewizyjna stała się organem obligatoryjnym, koniecznym. I bardzo dobrze.

W art. 25 ust. 3 określono obowiązek pracodawcy zwalniania radnego jak i członka komisji spoza rady od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu udziału w pracach organów gminy. Od tego roku przepis ów stracił obowiązywanie w stosunku do tych drugich. Trudna sprawa. Nie wiadomo, czy jest to słuszne. Wielu fachowców, członków komisji, straci możliwość czynnego działania na rzecz gminy. Utrudni to ustalanie terminów posiedzeń komisji.

W art. 28 dodano ust. 5 i 6. W pierwszym z nich powtórzono treść skreślonego ustępu 4 z art. 18, uzupełniając go zdaniem: Głosowanie w sprawie odwoływania zarządu przeprowadza rada gminy po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej, na następnej sesji po sesji, na której zgłoszono wniosek o odwołanie. Ustawodawca próbował sformułować w ten sposób nowe, zaostrzone warunki odwoływania zarządu. Teoretycznie mają one zapobiec lekkomyślnemu działaniu dezorganizującemu działalność gminy. Jednakże ustawodawca nie doprowadził sprawy do końca w sposób konsekwentny.

Po pierwsze, liczył on na to, że kolejne sesje rady odbywają się nie częściej niż raz w miesiącu. A dlaczegóż by sesje te nie miały być zwoływane częściej, choćby tego samego dnia. Nigdzie nią ma takiego unormowania.

Po drugie, innym sposobem blokowania przedwczesnych i nieprzemyślanych dymisji zarządu mogłoby być rozpatrzenie przez radę wniosku o nierozpatrywanie odwołania. Mogłoby w ogóle nie dojść do głosowania w sprawie dymisji. Niestety w noweli o tym nie pomyślano.

W ust. 6 wydłużono termin powołania nowego zarządu z 10 dni do całego miesiąca, oraz przewidziano możliwość powierzenia przez radę dotychczasowemu zarządowi wykonywania jego obowiązków do czasu powołania nowego. Owe rozwiązania są słuszne i dają radzie dłuższy czas do namysłu, możliwość trafniejszego wyboru. Nie będzie przy tym okresu "bezkrólewia" mogącego zdezorganizować prace gminy.

Reasumując. Można zauważyć w nowelizacji uchwalonej w listopadzie istotne wzmocnienie pozycji zarządu kosztem rady gminy. Lata pokażą czy jest to rozwiązanie słuszne. Uporządkowano niektóre wewnętrzne kwestie organizacyjne, podniesiono sprawność działań. Jednak część "nowości" ustawodawczych uznać można za kłopotliwe, niedopracowane, czy wręcz niepotrzebne. Osobiście za największy błąd uważam zakaz działalności gospodarczej, zwłaszcza wobec słabości subwencji przeznaczonej dla samorządu.

Przemysław Trocki